jueves, 15 de diciembre de 2016

El estudio de la Administración Pública en el umbral del siglo XXI

 
Hermosillo, Sonora a 15 de Diciembre de 2016.


Presentación

La propuesta neoliberal, impulsada desde la década de los setenta, tiene como sustento la idea de permear a la acción gubernamental con un espíritu emprendedor propio del que se aplica en la administración privada; si bien, éste no se trata de un tema novedoso, pues desde los orígenes de la escuela ortodoxa norteamericana se apeló a la incorporación de las ideas y prácticas del ámbito de los negocios privados al interior de las oficinas gubernamentales.

Con la globalización y la regionalización de la economía mundial, el proyecto neoliberal se propuso la redefinición del perfil y papel de la sociedad, el mercado, la administración pública y el Estado, con el fin de homogeneizar estructuras, procesos, funciones y comportamientos propicios al nuevo entorno internacional. En esta perspectiva, los argumentos disciplinarios se volcaron al análisis y reproducción de propuestas acerca de la privatización y simplificación de procesos, el servicio al cliente, la calidad de los bienes y servicios producidos, la mejora regulatoria, el aprovechamiento de la cibernética en la toma de decisiones, la visión estratégica como rectora de la acción del gobierno, la agenciación, la eficientización económica de las oficinas gubernamentales, en fin, la implantación del espíritu empresarial como motor de los programas y proyectos del gobierno.

Este trabajo tiene como referente una investigación del autor en donde estudia el desarrollo disciplinario de la Administración Pública, desde la segunda mitad del siglo XX y las primeras dos décadas del actual siglo. En él se reflexiona sobre el derrotero seguido en  el estudio de la Administración Pública, además, revisa enfoques contemporáneos distintos que explican el rol de las instancias gubernamentales en la atención de los problemas sociales y su compromiso para instituir un buen gobierno en el contexto de una sociedad democrática.

 
El estudio de la Administración Pública: dos perspectivas

El estudio de la Administración Pública en el mundo moderno ocurre a partir de los trabajos del francés Charles-Jean Baptiste Bonnin. En 1808 este intelectual, precisó que la Ciencia de la Administración es aquella disciplina cuyo propósito central es el estudio de las materias relativas a la administración, de la administración pública, es decir del gobierno en acción frente a la sociedad; en su trabajo de sistematización del estudio de la administración (Bonnin, 2004), propuso clasificar el análisis dividiéndolo en administración pública y administraciones especiales (ramas de la primera).

Charles-Jean Baptiste Bonnin

Atrás del pensamiento de Bonnin se encuentran las ideas de los Enciclopedistas de la Ilustración francesa del siglo XVIII, tales como Diderot, d’Alambert, Montesquie, Quesnay, Rousseau, Turgot y Voltaire, entre otros. Pero, con seguridad, aunque es un crítico de Johann Heinrich Gottlob Von Justi, Bonnin recogió la rica experiencia y el desarrollo teórico de los cultivadores de la llamada Ciencia de la Policía, nombre con el cual se conocía a la Ciencia de la Administración durante los gobiernos monárquicos absolutos previos a la Revolución Francesa, particularmente del centro europeo. Es precisamente este trascendental suceso histórico y social el que enmarca la obra de Bonnin; al definirse como el punto de inflexión para el surgimiento y posterior desarrollo de la sociedad y el Estado moderno, la Revolución planteó a Bonnin la conveniencia de formular un código administrativo que diera cuenta y permitiese mejorar la marcha de los mecanismos de operación del aparato gubernamental conforme a la idea de un régimen republicano, liberal, igualitario y fraterno como se propuso en la Revolución.

Los fundamentos de la administración pública, según Bonnin, los encontramos en la sociabilidad del hombre. Precisamente, los vínculos que forjan los hombres con su interactuación son la respuesta que han encontrado para atender las necesidades que de manera individual no podrían solventar. De ahí la importancia de comprender los principios de la Ciencia de la Administración en el sentido de que la administración es resultado de la asociación de los hombres, de la vida en comunidad; que el propósito fundamental de existir de esa administración es el bienestar de la sociedad, la conservación de la comunidad; por lo tanto,  que en la acción de la administración se materializa el gobierno de la comunidad; y que esta acción administrativa responde al provecho social y público mediante la ejecución de las leyes de interés general.

En 1887 se publicó en el Political Science Quarterly, el famoso “Estudio de la Administración Pública” de Woodrow Wilson. Considerada la obra fundacional del estudio de la Administración, en general, y de la Administración Pública, en particular, en los Estados Unidos, su impacto, sin duda, ha prevalecido hasta nuestros días. Ya al definir el objeto de estudio de la Administración trasladó el estudio de la relación entre gobernantes y gobernados, y la acción de los primeros encaminada al beneficio de los segundos, a la manera en que ocurre la acción gubernamental ponderada en términos de resultados. Apuntó Wilson que «El objeto del estudio administrativo es descubrir, en primer lugar, lo que el gobierno puede hacer adecuadamente y con éxito, y, en segundo lugar, cómo puede hacer estas cosas adecuadas con la mayor eficiencia posible y al menor costo posible, ya sea de dinero o de energía (Wilson, 1887: 197)

Woodrow Wilson

Wilson reconoció a la administración como el último fruto del estudio de la Ciencia Política. La concibió como «…la parte más obvia del gobierno; es el gobierno en acción; es el ejecutivo, el operativo, la cara más visible del gobierno en acción…» (Wilson, 1887: 198) Para fines del siglo XIX, observó Wilson, este objeto de estudio se había transformado,  aumentado su tamaño y haciendo sentir su presencia en gran parte de los ámbitos de la vida social. La preocupación del autor norteamericano era sistematizar y dar formalidad a esa acción y purificar y reforzar su estructura organizacional de manera que pudiera cumplir con sus deberes de manera escrupulosa.

Considerando que el campo de la administración es un ámbito de trabajo, de negocios, plantea que debe estar exento de la urgencia y distensión que se vive en la política. Si bien, para Wilson la administración no es sólo técnica y métodos de cálculo, pues ella constituye parte de la vida política, y está conectada, de manera permanente, con los principios superiores de la política.  Wilson, sin embargo, no pone a discusión que el objeto de estudio administrativo es «…rescatar a los métodos ejecutivos de la confusión y el elevado costo de la experimentación empírica y colocarlos sobre bases profundamente establecidas en principios estables.» (Wilson, 1887: 210)

Hombre de su tiempo, propone la racionalidad científica como sustento de la acción administrativa, alejando a ésta de los contratiempos y dificultades que suceden en la esfera política. Basándose en las ideas forjadas en el viejo continente, en particular las de Gasper Bluntschli, Wilson advierte que la política sustancia la acción del Estado comprometido con asuntos relevantes y universales, en tanto que la administración lleva a cabo su acción en la atención de asuntos particulares y concretos que concretan el interés de la política. 

Estas consideraciones de la ortodoxia norteamericana sobre la distinción de la política y la administración llevaron posteriormente a proponer la dicotomía política-administración  presente en argumentaciones disciplinarias y de la vida profesional de los servidores públicos a lo largo de todo el siglo XX y extendiéndose hasta los umbrales del XXI. Si bien Wilson, al final de su artículo, reconoció a la política como la piedra de toque para la teoría administrativa, puntualizando que la ciencia administrativa de su país tendría que basarse en los principios que la policy democrática tiene muy arraigados en su corazón (Wilson, 1887: 220).

 
La perspectiva empresarial en el estudio de la Administración Pública

A mediados del siglo pasado, Dwight Waldo (1948) señalaba que el utilitarismo había tenido gran influencia en los primeros estudios sobre la Administración Pública en su país; incluso, argumentaba Waldo, si bien en su tiempo él y otros insistían en diferenciar a la administración pública de la privada, y por consecuencia en su trato teórico,
«…en general, la ideología y los procedimientos de los negocios siguen siendo aceptados, consciente o inconscientemente, como buenos. Incluso aquellos miembros de la comunidad de la Administración Pública que desean ampliar el control del sector de los negocios en nombre de un mayor bienestar general se hallan dispuestos, por lo general, a aceptar los mecanismos y métodos -y el espíritu, más de lo que creen- de la comunidad de los negocios en la que están insertos.»  (Waldo, 1948:42).

En los cimientos de la ortodoxia norteamericana se reconoce el influjo de las ideas y métodos del sector empresarial. En paralelo con el desarrollo de las primeras aportaciones al estudio de la Administración Pública, el movimiento de la administración científica (scientific management), también preocupado por la aplicación y desarrollo de la racionalidad de la ciencia en el estudio administrativo y por la productividad en la industria y el comercio, aportó un conjunto de principios y mecanismos encaminados a sistematizar su comprensión y empleo; esta coincidencia de intereses propició que las ideas y estrategias del mundo de los negocios fuesen asimilados de manera natural en el ámbito gubernamental, bajo la consigna de que lo que ha resultado conveniente en una corporación privada puede, también, resultar benéfico en las oficinas del gobierno.

Dwight Waldo
 
Según Waldo (1948: 47-48), compartir el espíritu del positivismo, que pondera a la ciencia y tecnología como motor del progreso social, llevó a sumar esfuerzos en pos de los intereses de la humanidad. En este sentido, la Administración Pública, basada en la Ciencia Política, adquirió su identidad sobre una base científica, objetiva; por su parte, el movimiento de la administración científica se propuso colocar la vida económica del ser humano sobre fundamentos científicos. Con la identificación de leyes y principios científicos se pretendió eliminar la improvisación e incertidumbre. Sin embargo, la introducción acrítica de los fundamentos empresariales en el ámbito del gobierno ha creado confusión en la definición epistemológica de la Administración Pública como en su comprensión ontológica.


La Nueva Administración Pública y los Modelos de Gestión

La crisis mundial de la década de los setenta, reflejó el desgaste del modelo de desarrollo Keynesiano y del Estado del Bienestar y desarrollista sustentado en una fuerte y amplia intervención estatal en la economía. 

La realidad que se presentaba entonces estaba integrada por la combinación de inflación con desempleo, además del estancamiento de las economías y la agudización de las tensiones económicas internacionales debidas al alza incontrolable del precio de los energéticos y el mal manejo de la deuda externa de los Estados nacionales.

Para atender esta compleja situación, se propuso, además de resolver esta problemática, llevar a cabo «…una revisión de las fallas y excesos del Estado Benefactor, que a la postre se habían traducido en un burocratismo ineficiente, un Estado omnipresente y sobrerregulador de las condiciones del Mercado y, a la vez, en una institución financieramente deficitaria.» (Ordaz, 1999: 13) La salida a la crisis se basó en las prescripciones de los departamentos de economía y de negocios de la Escuela de Chicago. Las primeras medidas gubernamentales se aplicaron durante el gobierno de Margaret Thatcher en Gran Bretaña a principios de los ochenta y mediante una política similar en Estados Unidos por parte de la administración Reagan.

Con el resurgimiento de los principios del laissez faire se cuestionó fuertemente el tamaño y las funciones del Estado, recuperando para el Mercado su rol principal en la asignación de recursos. Este Proyecto Neoliberal se tradujo en amplios y drásticos procesos de privatización de empresas y servicios gubernamentales, en la descentralización de organismos y procesos administrativos y operativos del Estado, la simplificación y desregulación de mecanismos para facilitar la inversión y hacer más competitivos a los capitales y mercados, y una progresiva integración a la economía internacional mediante la configuración de bloques económicos regionales y el aprovechamiento de los avances científicos y tecnológicos en un contexto de globalización cada vez más complejo y cambiante.

 
En el ámbito del estudio de la Administración Pública diversos teóricos consideraron pertinente revisar los fundamentos y operación de la acción del gobierno. Bajo la propuesta de construir una Nueva Administración Pública, se puso atención a la manera de actuar del gobierno en contextos de democracia, de asumir la responsabilidad pública y ética en asuntos de equidad, así como atender las relaciones humanas y el proceso decisorio al interior de las organizaciones. 

Se agregó a estos intereses disciplinarios la discusión sobre la eficiencia y moral del cuadro administrativo en su desempeño al interior de los organismos del Estado, y también se  recuperó el tema de la cientificidad de la Administración Pública. En este sentido, se importó desde la Economía la Teoría de la Elección Pública y el Individualismo Metodológico, bajo el argumento de justificar «…la necesidad de existencia del gobierno en razón de su capacidad para llegar a la toma de decisiones colectivas y maximizar así el bienestar individual, (por lo cual es primordial)… generar los marcos de actuación de aquel y crear espacios acotados de actuación gubernamental que permitan en todo momento el control político de la sociedad.» (Ramírez y Ramírez, 2011: 80) De esta suerte, se buscaba fortalecer el carácter científico de la Administración Pública, alentar la colaboración al interior de las organizaciones y lograr un gobierno más democrático y eficiente.

La aplicación de los programas de corte Neoliberal se fortaleció con la institucionalización del llamado Consenso de Washington en 1989. Resultado de una conferencia convocada por el Instituto de Economía Internacional, organismo del Banco Mundial, este programa de reformas se concibió como necesario para promover la prosperidad de los países de América Latina; su objetivo fue definido en términos de  «…orientar a los gobiernos de países en desarrollo y a los organismos internacionales a la hora de valorar los avances en materia económica de los primeros al pedir ayuda a los segundos. » (Casilda, 2005: 3) La preocupación de Estados Unidos por sus intereses estratégicos y comerciales en la región llevó a la definición de 10 instrumentos de política económica que, en última instancia, le dieran seguridad de recibir el pago de intereses de la deuda exterior por parte de los países latinoamericanos.


Casilda (2005: 4-6) ha consignado que este programa macroeconómico consideró imprescindible la disciplina presupuestaria, para resolver los problemas de déficit presupuestario y deuda externa, así como un requisito para recibir préstamos por el Fondo Monetario y el Banco Mundial;  reorientar el gasto público, mediante la eliminación de subsidios y canalizándolo a las áreas sociales de sanidad, educación e infraestructura; impulsar una reforma fiscal, centrada en la instauración de una base impositiva íntegra y amplia, teniendo como referente principal la recaudación del impuesto a la renta; someter el tipo de interés a las condiciones del mercado, buscando que fuesen moderadamente positivos para evitar la evasión de capital, promover el ahorro interno y fomentar la inversión; de igual manera, se propuso que el tipo de cambio fuese determinado por el mercado, constituyéndose como un tipo de cambio real y competitivo.

Con relación al sector exterior, se planteó la Liberalización comercial, buscando fortalecer el mercado internacional globalizado; en el mismo sentido se promovió una política de apertura para la inversión extranjera directa, buscando liberalizar los flujos financieros y la movilidad de tecnología y experiencias entre países; consecuente con las medidas de austeridad y reforma de los años previos, el Consenso impulsó una política de privatizaciones, teniendo como argumento respaldar el saneamiento de las finanzas públicas; de igual manera se propició una política desreguladora con el propósito de fomentar la competencia en la región; finalmente, el Consenso se empeñó en establecer y garantizar los derechos de propiedad, fundamentales en la lógica del sistema capitalista.

Simultáneamente, en el terreno del estudio del gobierno, se promovió una nueva gerencia o manejo público, cuya tarea sería la de conformar un gobierno competitivo. La renovación del espíritu empresarial en las organizaciones estatales retomó un nuevo impulso (Ordaz, 2010: 41), pues se condujo con una visión más allá del tradicional Management, pasando a un gerenciamiento más del tipo Entrepreneurship acorde con los tiempos de la globalización, el cambio y la incertidumbre, llevando a pensar en la importancia de dar vida a un nuevo empresario de gobierno con carácter innovador. El interés por reducir el tamaño del Estado, presente en las primeras reformas, pasó a un segundo plano, pues lo importante, desde esta perspectiva, es la reinvención del gobierno que hace posible mejorar la eficiencia con la que atiende los asuntos públicos de su interés, como son la seguridad, la educación y la salud, mejorando sus prácticas y fungiendo como catalizador de la dinámica social.

 
Apunte final. Significados y reconsideraciones

Desde la década de los noventa, la nueva gestión pública promovió una nueva cultura organizacional al interior de las dependencias y entidades de gobierno. Hacia afuera del espacio gubernamental, la nueva gestión tuvo como tarea preparar las condiciones propicias para el desenvolvimiento de la globalización, dirigiendo sus servicios y productos hacia sus “clientelas”, en un marco de competencia y de eficiencia en su rendimiento que se consideraba necesario para trazar los puentes entre lo global y lo local. La nueva gestión asumió el compromiso de asegurar que la producción y distribuciones de insumos y productos -en proceso y finales- ocurriesen en un mercado competitivo en el que la desregulación y la mejora regulatoria produzcan las bases institucionales adecuadas para la competencia mundial.

La nueva gestión o manejo público implica, por lo tanto, un nuevo modelo o estrategia de gobierno, asociado a las políticas Neoliberales aplicadas de manera contundente en nuestro continente, y a las medidas propuestas por el Consenso de Washington que en su aplicación reafirmaron las medidas de ajuste y privatización y marginaron los propósitos que estableció en relación con la equidad y mejora de las condiciones de vida de la población.

Según lo plantea Omar Guerrero (2004: 53-69), los rasgos esenciales del nuevo manejo público se definieron en términos de: su Orientación al Cliente, considerando que al igual que estos operan en un mercado competitivo también deben hacerlo al exigir al gobierno los bienes y servicios que necesitan, cubriendo los estándares de calidad que dicha clientela espera de su relación con el gobierno; respaldándose en la Privatización como proceso de racionalización del tamaño y operación del Estado, y como un medio para reducir el déficit público, generar fuentes adicionales de ingresos al erario público, la apertura del espacio gubernamental a la competencia, y el establecimiento o ajuste del marco normativo para incentivar a la iniciativa privada y el mercado.


Se considera, agrega el Dr. Guerrero, al Mercado como el gran referente de la economía actual, pero, también, desde esta perspectiva, de la política y en particular para los organismos estatales, de manera que viabiliza las políticas de privatización, desregulación y mejora regulatoria, los incentivos para la competencia, la transparencia y rendición de cuentas, la eficientización organizativa y operativa de las dependencias y empresas públicas, así como el desarrollo de procesos y la medición de resultados, entre otros aspectos; el otro rasgo fundamental de este esquema es la Competencia, el proceso esencial característico del funcionamiento del sistema capitalista, cuyas consecuencias deseadas en el ámbito gubernamental son que, en la medida que ésta ocurra, se vean reflejadas en el incremento de la calidad de los servicios de sus proveedores y los que canalizan a sus clientes, y, también, que los costos de sus procesos se optimicen a medida que se busca su posicionamiento en el mercado o el reconocimiento de sus clientes.

Aun cuando los implementadores de las políticas neoliberales insistieron en este tiempo acerca de los beneficios que acarrearía su aplicación en países en desarrollo, el incremento de la pobreza y extrema pobreza, y las consecuencias asociadas a ellas, en todo el mundo dan cuenta de la cruel realidad que se vive. Bernardo Kliksberg ha denunciado que:
«La pobreza masiva constituye un escándalo en un mundo que ha alcanzado posibilidades excepcionales de producción de bienes y servicios. Los acelerados descubrimientos en biotecnología, genética, ciencias de los materiales, comunicaciones, y otros campos han disparado las potencialidades productivas. Sin embargo, no llegan a incidir en la vida cotidiana de los pobres y, por el contrario, su número crece (son 4,100 millones actualmente). Detrás de la pobreza hay una aguda desigualdad que la genera, la reproduce y la amplía.» (Kliksberg, 2001: 36)

La realidad ha evidenciado la crisis del pensamiento económico convencional sobre el cual se han postulado las medidas de reforma y ajustes. La compleja realidad ha demostrado que recetas homogéneas que privilegian planteamientos económicos no son suficientes en la medida que esta complejidad, exponenciada por el mismo proceso globalizador del sistema capitalista, exige un diagnóstico más preciso, multidimensional que incorpore el debate con los destinatarios de tales prescripciones. En esta reflexión se requieren, además de las soluciones técnicas, soluciones de diversa índole: sociales, políticas, culturales, económicas, de sustentabilidad ambiental, científicas y tecnológicas, de desarrollo institucional y formación de capacidades, de corte ético, de aliento a la democracia, la justicia y los derechos humanos, etc.

En la discusión disciplinaria sobre la revaloración del Estado y la administración como alternativa a los planteamientos de corte neoliberal y a las estrategias de la nueva gestión pública, se ha recuperado el sentido propuesto por el análisis y diseño de políticas públicas, en cuanto a los componentes que necesariamente deben considerarse en tales procesos: la racionalidad gubernamental y la publicidad como elemento que democratiza la acción pública, que provee información fundamental para la toma de decisiones y que brinda legitimidad al gobierno. Con base en ello, ante los graves problemas de inequidad, se ha considerado una perspectiva alternativa para el quehacer gubernamental, la gerencia social desde el gobierno, para que, mediante la integración social (construcción de capital humano, potenciación de capital social y generación de oportunidades) y la apertura de espacios de participación social hacia una democracia deliberativa, se generen soluciones integrales para enfrentar la pobreza y la desigualdad, y a sus problemas asociados. (Canudas y Lorenzelli, 2005: 5)


Más allá de la consideración moral en términos de legitimidad que representa la participación social, ésta se ha convertido en los últimos años en una estrategia para diseñar e instrumentar políticas  públicas de atención a los principales problemas que aquejan a la sociedad, para impulsar proyectos productivos de beneficio colectivo y para propiciar una nueva relación con el gobierno. Es un medio para la publicidad en la actuación del gobierno, una forma de expresión de la vida democrática y un espacio al que se debe atender durante todo esfuerzo de gobernabilidad democrática.

Estas reflexiones, incluso, han permeado a los organismos financieros internacionales. Por ejemplo, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), ha puesto atención a estos asuntos, buscando trascender las reformas impulsadas desde sus oficinas, y proponiendo replantear mediante mecanismos democráticos la gobernabilidad de los países de la región, focalizar esfuerzos para atender el problema de la pobreza y promover la inclusión social, impulsar la justicia hacia toda la población, mejorar las capacidades institucionales y administrativas de loa gobernantes y sus cuadros administrativos, y fomentar la gestión social como expresión de las tareas del gobierno ante los retos del desarrollo.

Instrumentos promovidos desde el enfoque de nueva gestión pública, como la gestión por resultados, se colocan y valoran ahora en el contexto en que se aplican, los países en vías de desarrollo, y se proponen como una alternativa para impulsar el bienestar y mejoramiento de las condiciones de vida de la población la gestión para resultados en el desarrollo de la región (García y García, 2010: 5). Si bien se le considera como un medio para combatir los efectos nocivos gestados en el seno del modelo tradicional burocrático, como el clientelismo, la corrupción, la opacidad y dilación administrativa, etc., se ve en este tipo de gestión un medio para imprimir mayor racionalidad a los sistemas administrativos, fomentar la democracia y la equidad social, así como hacer un mejor uso de los recursos de que dispone el Estado y condicionar su planeación, gestión, monitoreo y evaluación.

De esta manera se viene reflexionando que las acciones de carácter eminentemente técnico-administrativo, cuando se trata del gobierno, tienen consecuencias políticas, tanto de índole social como pública. Esto significa, desde otra perspectiva, que el Estado y sus organizaciones tienen como compromiso de desarrollar una gobernanza democrática. Es decir, como lo ha consignado Peters, si bien es importarte preocuparse de manera  «…funcional por la capacidad de tomar decisiones, también debieran preocuparse por la forma en que esas decisiones se toman. En particular, la democracia también debiera llegar a ser un estándar para la gobernanza.» (Peters, 2007: 5)

Como se ha planteado, a través del tiempo el estudio de la Administración Pública ha estado en contacto con las teorías, principios, métodos y herramientas del mundo de los negocios. El nuevo manejo público ha formado parte de las estrategias propuestas por el Neoliberalismo para configurar, primero, un Estado mínimo y funcionalmente limitado, y, posteriormente, impulsar un modelo de gestión alternativo al tradicional burocrático y conveniente con el proceso de apertura comercial y la globalización. Esta coincidencia de propósitos ha tenido consecuencias negativas, tanto en el plano del bienestar social y del mejoramiento de la calidad de vida de la población como en perversión del sentido vital del Estado mismo así como en  el cumplimiento de los compromisos funcionales de las instancias gubernamentales.

Se ha propuesto sumar esfuerzos para reconfigurar este estado de cosas y perfilar un Estado social inteligente (Kliksberg, 2010), considerando que éste y la administración pública tienen su origen en la sociabilidad del hombre, y que su razón de ser se desprende de su doble naturaleza, política y administrativa, para consolidarse como entidad política y pública y para atender las necesidades y expectativas sociales (Guerrero, 1981).  Lo cual lleva a pensar que, en un contexto relacional entre Estado y sociedad (Jessop, 2008), su estudio es multifactorial y no sólo determinado por criterios económicos, los que, a su vez, forman parte de este entramado de relaciones sociales que en su evolución interactúan con otros ámbitos como el social, el político, el institucional, el ambiental, el tecnológico, etc.


Finalmente, hay que resaltar que la asunción de modelos interpretativos y estrategias de acción gubernamental importadas de manera acrítica tendrán, en principio, resistencias e incluso rechazo en el ámbito de su aplicación. Si estos planteamientos son propios de otros contextos, su éxito se torna dudoso, toda vez que la misma receta no aplica igual a dos pacientes con características fisiológicas distintas, y de igual manera ocurre en el caso de los países si el traslado de estas políticas se da hacia un ámbito con rasgos regionales diferentes o incluso diametralmente opuestos. Más aún, si con su implementación atentan contra el desarrollo, bienestar social y calidad de vida de la población.

En nuestro contexto se han planteados caminos alternativos (CLAD, 2010) a la visión que se ha aplicado en los últimos años en nuestra región, el cual se fundó en un interés fuertemente economicista y una concepción minimalista del Estado. En un ámbito donde las desigualdades sociales son profundas, dicho modelo las acentuó. Cabría, entonces reflexionar y pugnar por opciones como estas otras que insisten por actuar en favor de la democratización de las instituciones políticas y la gestión gubernamental; apuntalar los procesos y sistemas de profesionalización de los servidores públicos -en todos sus niveles- con el fin de mejorar sus capacidades y alimentar su compromiso de servicio; modernizar al gobierno mediante el aprovechamiento de los avances científicos y tecnológicos, realizando acciones para su desburocratización y favoreciendo criterios de eficiencia, efectividad y democratización del Estado, con el compromiso de dar resultados para el desarrollo de la población; mejorar las capacidades estatales para replantear los patrones de gobernanza pública, mediante procesos de descentralización, coordinación, tejido de redes con organismos y grupos de la sociedad, orientar de manera racional la acción de gobierno sometiéndola al escrutinio público y haciendo efectivo el principio de responsabilidad de quienes no cumplan con sus compromisos o afecten los intereses de la sociedad; impulsar una ética pública, la cultura de la calidad en el servicio y los principios democráticos como una forma de mida y actuación de los gobernantes.

El significado etimológico de administración pública es servir al pueblo. Es imprescindible retomar y valorar el sentido de lo que hemos construido a través de los siglos.

 
Fuentes de Consulta:

Bonnin, Charles-Jean. 2004. Principios de administración pública, Compilador y Estudio introductorio de Omar Guerrero. México: Fondo de Cultura Económica.
Canudas, Rocío del Carmen y Marcos Lorenzelli. Coordinadores. 2005. Inclusión social una perspectiva para la reducción de la pobreza. Tegucigalpa, Honduras: Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Casilda, Ramón. 2005. América Latina: Del Consenso de Washington a la Agenda del Desarrollo de Barcelona. Documento de Trabajo (DT) 10/2005. Madrid: Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estratégicos.
Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD). 2010. Gestión Pública Iberoamericana para el siglo XXI. Documento aprobado por la XL Reunión Ordinaria del Consejo Directivo del CLAD Santo Domingo, República Dominicana, 8-9 de noviembre de 2010.
García López, Roberto y Mauricio García. 2010. La gestión para resultados en el desarrollo. Avances y desafíos en América Latina y el Caribe. Oficina de Relaciones Exteriores del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Guerrero, Omar. 1981. La Administración Pública del Estado Capitalista. Barcelona: Editorial Fontamara.
Guerrero, Omar. 2004. La nueva Gerencia Pública. Neoliberalismo en Administración Pública. México: Distribuciones Fontamara.
Jessop, Robert. 2008. El futuro del Estado capitalista. Madrid: Los Libros de la Catarata.
Kliksberg Bernardo. 2001. El Desarrollo y el rol del Estado. Mitos y realidades en la América Latina de hoy. México: Instituto Nacional de Administración Pública, A. C.
Ordaz Alvarez Arturo. 2010. La Nueva Gestión Pública. Fundamentos Teóricos, Colección Ensayos de Administración Pública No. 2, Segunda Época. Hermosillo Sonora, México: Universidad de Sonora.
Ordaz Alvarez Arturo. 1999. Los cambios en la Sociedad y el Estado Moderno y sus implicaciones en la Administración Pública. Colección Ensayos de Administración Pública No. 1, Primera Época. Hermosillo Sonora, México: Universidad de Sonora.
Peters, B. Guy. 2007. “Globalización, gobernanza y Estado: algunas proposiciones acerca del proceso de gobernar”. Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 39. (Oct. 2007). Caracas: CLAD. Documento presentado en el XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Ciudad de Guatemala, del 7 al 10 de noviembre de 2006. 
Ramírez, Edgar y Jesús Ramírez. 2011. “Génesis y desarrollo del concepto de Nueva Gestión Pública”. En Enrique Cabrero (Compilador), Administración Pública, México: Siglo XXI Editores/Escuela de Administración Pública del Distrito Federal. Pp. 60-108.
Waldo, Dwight. 1948. The Administrative State. A Study of the Political Theory of American Public Administration. New York: The Ronald Press Company.
Wilson, Woodrow. 1887. “The Study of Administration”. Political Science Quarterly, Vol. 2, No. 2 (Jun., 1887). New York: The Academy of Political Science. Pp. 197-222.

martes, 15 de noviembre de 2016

De los clásicos. La Relación dialéctica del Estado y la Sociedad en el pensamiento de Lorenz Von Stein


 Lorenz Von Stein

Hermosillo, Sonora a 15 de Noviembre de 2016.

Estas reflexiones se centran en el pensamiento de uno de los más preclaros pensadores de nuestra disciplina, la Administración Pública: el estudioso alemán Lorenz Von Stein.

Gracias a la labor investigativa del Dr. Omar Guerrero ha sido posible rescatar la magnífica obra escrita en 1870 por Von Stein: Tratado de teoría de la administración y derecho administrativo. Con un estudio comparativo de la bibliografía y la legislación de Francia, Inglaterra y Alemania. Este libro es otro logro del esfuerzo de investigación y recuperación de obras clásicas en el que, desde años atrás, viene empeñándose el doctor Guerrero Orozco para brindarnos la posibilidad de contar con trabajos pioneros que se constituyen como fundamento teórico del campo de la Administración Pública.


En el seno de  la cuarta edición de la Cátedra de Administración Pública Dr. Omar Guerrero Orozco, se presentó el libro de Don Hermógenes Pérez de Arce y Lopetegui El Administrador Público: o sea, Estudios sobre Principios Generales de Administración, obra publicada en Santiago de Chile en 1884, y la cual fue definida por el Dr. Guerrero Orozco como «un tratado profundo sobre nuestra disciplina, (y) presumiblemente el primer texto dedicado a la figura del administrador público, a su personalidad y a sus tareas.» Esta nueva edición fue publicada por el INAP y el Colegio de Administradores Públicos de Chile, AG, en 2015.

Hemógenes Pérez de Arce y Lopetegui

Como lo hizo con la obra de este brillante intelectual chileno del siglo XIX, la obra del alemán Von Stein va acompañada de un concienzudo estudio introductorio del Dr. Omar Guerrero. Este escrito va desde la página 9 hasta la 131. Se trata de un análisis profundo sobre la vida, el tiempo, la obra y el pensamiento de Lorenz Von Stein; además, en dicho estudio el Dr. Guerrero Orozco nos ofrece un visión completa acerca del contexto de la obra y de los antecedentes que hicieron posible la configuración de la Sociedad y el Estado modernos, en la versión prusiana, que son los elementos que sirven a Von Stein para elaborar su esquema teórico sobre la administración pública y el derecho administrativo.


El trabajo de fina arqueología mediante el cual el Dr. Omar Guerrero recupera las obras clásicas, trascendentes en nuestro campo disciplinario, ha hecho posible que contemos con su versión en español cuando ha sido necesaria su traducción, y, por supuesto, con los interesantes y profundos estudios introductorios del maestro a cada obra.

De esta suerte es que contamos con el magistral libro, publicado originalmente en 1840, Elementos de Ciencia Administrativa. Comprende el bosquejo de un sistema de Administración Pública para un Estado Republicano, resultado de la labor intelectual de Don José Nazario Florentino González Vargas, obra que contó con el respaldo editorial de la Escuela Superior de Administración Pública de Colombia (ESAP). Cabe señalar que la obra de este distinguido colombiano constituye la primera que en lengua castellana aborda el estudio sistemático de la administración pública. La actual edición data de 1994.
 
Florentino González Vargas


También contamos con el trabajo fundamental de Johann Heinrich Gottlob Von Justi: Elementos Generales de Policía, publicado originalmente en el año 1756, y cuya edición moderna la logró el Dr. Omar Guerrero en el año 1996, contando con la colaboración del INAP, el IAPEM, el MAP, la Agencia Española de Cooperación Internacional, la Comunidad de Madrid y el Gobierno del Estado de México; en esa ocasión el libro se publicó con un nuevo nombre: Ciencia del Estado. En uno de los salones de conferencias del Edificio Sonora de los Palacios Administrativos, y con el auspicio del Instituto Sonorense de Administración Pública, tuve la oportunidad y el honor de comentar esta relevante obra en la que se analiza la administración de las monarquías absolutas del siglo XVIII.


En 2004, a cuatro años de celebrar el bicentenario del trabajo fundador de nuestra disciplina, Principios de Administración Pública del prestigioso francés Charles-Jean Baptiste Bonnin, el Dr. Guerrero Orozco, por conducto del Fondo de Cultura Económica, dirigió la publicación de esta obra primigenia. Precisamente, en octubre de 2008, celebramos el bicentenario de la obra de Bonnin contando con la presencia del Dr. Omar Guerrero; la Universidad de Sonora fue una de las dos universidades en el país donde se conmemoró este significativo hecho.

Charles-Jean Baptiste Bonnin


En ese mismo año la labor investigativa del Dr. Guerrero Orozco propició la publicación de otro clásico: Arthasastra. La ciencia política de la adquisición y el mantenimiento de la tierra de Kautilya. La edición y el estudio introductorio de la obra estuvieron a cargo del Dr. Omar Guerrero. El Arthasastra, escrito  entre el siglo II y el siglo IV d. C. por el pensador político hindú Kautilya, es el mejor ejemplo del ejercicio de gobierno en el despotismo oriental, tanto en el ámbito político como en el administrativo. Esta primera edición en español de la  obra fue publicada en 2008, por Miguel Ángel Porrúa y la Universidad Autónoma del Estado de México.


Como se apuntó líneas arriba, todas estas obras clásicas de la Administración Pública incluyen interesantes estudios introductorios en los que el Dr. Guerrero Orozco, de manera magistral, nos presenta al autor, su obra, el contexto de su tiempo y los aportes que cada obra brinda para la comprensión de nuestro campo de estudio. Es muy recomendable revisar las fuentes que respaldan las reflexiones del Dr. Omar Guerrero en cada caso; son en su mayoría fuentes primarias que documentan fehacientemente el análisis que nos presenta el Doctor Guerrero.

Desde hace diez años los estudiantes que ingresan al Programa de la Licenciatura en Administración Pública de la Universidad de Sonora conocen a Lorenz Von Stein y su obra. Como parte del programa del curso Administración Pública I, se analiza parte de la obra Movimientos sociales y monarquía, traducida al español por Enrique Tierno Galván y publicada por el Centro de Estudios Constitucionales de Madrid en 1981 (la obra originalmente se publicó en 1850).

Hoy sumamos a este estudio el Tratado de teoría de la administración y derecho administrativo de Von Stein, la segunda obra del pensador alemán que ha sido traducida al español por José Andrés Ancona Quiroz, en la edición del Fondo de Cultura Económica que estamos presentando.

 Lorenz Von Stein

Von Stein se propuso con esta obra «…elevar la doctrina de la Administración a ciencia sistemática.» (Von Stein, 2016: 135) Y efectivamente, lo que observamos a lo largo de la obra es un esfuerzo por sistematizar el conocimiento teórico sobre la Administración Pública; surgen frecuentes esquemas analíticos en los que se pueden ver integrados conceptos y principios que van siendo analizados de manera ordenada, a profundidad y que diversos ejemplos que permiten testimoniar los argumentos teóricos vertidos por el autor alemán.

Se trata de un ejercicio objetivo de indagación, descripción y análisis que tiene como referente el estudio multidimensional de la Sociedad y el Estado; también, es evidente la influencia de la filosofía de Hegel en la manera en que se aborda su objeto de estudio: se trata de una realidad en constante cambio, visión que encaja con la idea del progreso y bienestar al que se orienta permanentemente la Sociedad y que, teniendo el cuidado de respetar la individualidad y libertad de los miembros de esa Sociedad, el Estado debe fomentar para impulsar el bienestar público en un marco de estricto apego a las prescripciones del derecho que sirven de fundamento a la convivencia de la comunidad, es decir, del Estado y la Sociedad, del interés público y el interés privado.

Von Stein concibe diversas y constantes relaciones dialécticas entre Estado y Sociedad, por ello concluye que «La idea de la administración interna descansa en que el ideal del desarrollo humano es el ser humano perfecto. Pero es imposible que el individuo alcance su perfección sólo por sí mismo. Sólo la comunidad de los seres humanos es capaz de suplir las deficiencias de la fuerza individual al estar todos en ella y mediante ella al servicio de cada individuo. (…) el desarrollo de cada individuo por medio de la ayuda activa de todos se convierte a su vez en la condición orgánica para que la comunidad se vuelva ella misma más fuerte y más capaz de parecerle provechosa a cada miembro…» (Von Stein, 2016:187)

La tarea de la administración es, desde esta perspectiva, el concretar el bienestar público, teniendo como referente ordenador y regulador al derecho. 

 Karl Marx

La dialéctica que inspira a Von Stein es la misma que también inspira a Marx. La contradicción y el cambio permanente es lo que mueve a la Sociedad y a todos sus miembros. También está presente en la división de aquella en clases sociales diferenciadas. Es la diferencia el rasgo característico de los integrantes de la Sociedad; de aquí deriva la diferenciación social y la contradicción. En contraste con Marx que propone la revolución como solución al conflicto de clases, Von Stein encuentra la salida en la reforma de la constitución y de la administración pública.

Cátedra de Administración Pública DR. OMAR GUERRERO OROZCO Quinta Edición 2016


 
Hermosillo, Sonora a 15 de Noviembre de 2016.

Como resultado del esfuerzo coordinado del Seminario de Cultura Mexicana y la Academia y Grupo Disciplinario de Administración Pública de la Universidad de Sonora, se celebró la Quinta Edición de la Cátedra de Administración Pública Dr. Omar Guerrero Orozco, en las instalaciones del Departamento de Sociología y Administración Pública y en el Auditorio del Centro de las Artes de la misma Universidad, el 10 y 11 de noviembre del año 2016.

Como ha ocurrido en anteriores ediciones, esta Cátedra contó con la presencia del DR. OMAR GUERRERO OROZCO, investigador de la Facultad de Ciencias Políticas y Administración Pública de la Universidad Nacional Autónoma de México y Doctor Honoris Causa por la Universidad de Sonora. Además, en esta ocasión sumó la participación de Lauro Parada Ruiz y Arturo Ordaz Alvarez, profesores de la Academia y el Grupo Disciplinario de Administración Pública de la Universidad de Sonora.

 
 
El Programa de trabajo de la Cátedra incluyó diversas actividades académicas realizadas en el marco del XXXVIII Aniversario del Departamento de Sociología y Administración Pública y del Programa de Actividades del Seminario de Cultura Mexicana vinculado al 74 Aniversario de la Universidad de Sonora. El Programa comprendió las siguientes actividades académicas:

10 de noviembre. Aula 9O-205. 18:00 horas
Conversatorio con los profesores de la Academia y Grupo Disciplinario de Administración Pública

11 de noviembre. Edificio de Rectoría de la UNISON 9:00 horas
Entrevista del Dr. Omar Guerrero con el Dr. Heriberto Grijalva, Rector y la Dra. Amelia Iruretagoyena, Directora de la División de Ciencias Sociales

11 de noviembre. Auditorio del edificio 9A 10:00 horas
Presentación del Libro: Tratado de teoría de la administración y derecho administrativo de Lorenz Von Stein. Estudio Introductorio de Omar Guerrero Orozco

11 de noviembre: Auditorio del Centro de las Artes. 17:00 horas
Conferencia Magistral del Doctor Omar Guerrero Orozco, sobre La Administración Pública en las Humanidades


En la presentación del libro obra de Lorenz von Stein, Tratado de teoría de la administración y derecho administrativo. Con estudio comparativo de la bibliografía y la legislación de Francia, Inglaterra y Alemania, acompañaron al Dr. Guerrero Orozco los profesores Parada Ruiz y Ordaz Alvarez. Esta obra traducida del alemán por el profesor José Andrés Ancona Quiroz, fue publicada por el Fondo de Cultura Económica (Abril, 2016).


Este tratado clásico data del último cuarto del siglo XIX. En él, apunta el Dr. Guerrero Orozco, Von Stein nos presenta su teoría de la Administración Pública, la administración del Estado. Según el intelectual mexicano, es una de las obras significativas del influyente jurista y filósofo alemán, al que se le reconoce, también su profundo estudio de la relación dialéctica que existe entre la Sociedad y el Estado. Von Stein, puntualizó, es un clásico de nuestra disciplina, especialista en el derecho administrativo y en los asuntos hacendarios que sirven como sustento a la actividad del gobierno. Concluyó, a él se debe el análisis de lo que denominó la administración interna, concepto del cual derivaría la teoría moderna del Estado del Bienestar.
 

Durante su conferencia magistral, el Dr. Guerrero Orozco desarrolló elementos de su última obra La administración pública en las Humanidades, publicada por la Universidad Autónoma del Estado de México y el Seminario de Cultura Mexicana (Octubre, 2016). En su análisis reflexionó acerca de cómo, desde el humanismo renacentista, se ha venido construyendo un vínculo entre la filosofía, la historia, la retórica, la ética, la gramática y las artes, en todas sus expresiones, con la ciencia de la Administración Pública.

 
Al igual que su contacto con las otras ciencias sociales, la Administración Pública ha establecido vínculos estrechos con las humanidades, asumiendo de éstas elementos y mecanismos útiles para su argumentación, además de que el quehacer del gobierno ha sido objeto de inspiración y análisis para las distintas expresiones de las humanidades. Incluso, agregó el Dr. Guerrero Orozco, en la construcción de nuestra disciplina y en el estudio de los asuntos de gobierno y el interés de la sociedad es evidente cómo los tratadistas de nuestro campo de estudio también han cultivado el humanismo, desde Platón en la antigüedad, Petrarca y Bruni en el medioevo, Maquiavelo durante el renacimiento, hasta los fundadores de nuestra disciplina Bonnin y De la Rosa, o bien tratadistas más cercanos a nosotros como Waldo.